Auto 743/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
Referencia: Expediente CJU-528
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D. C., primero (1º) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 4 de febrero de 2020, Sanitas EPS, presentó una demanda ordinaria laboral contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en adelante ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de $306.437.380. Según la EPS, el referido valor corresponde a servicios, procedimientos e insumos médicos que dispensó y que no hacían parte del Plan Obligatorio de Salud, en cumplimiento de los fallos de tutela o decisiones de los comités técnico-científicos. Resaltó que esos componentes no eran financiados por las Unidades de Pago por Capitación UPC y que, aunque habían sido reclamados antes mediante el sistema de recobro, no los cancelaron por la imposición de glosas por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la entidad designada en su momento[1].
2. Mediante auto del 24 de septiembre de 2019, el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá, decidió rechazar la presente demanda ordinaria por falta de jurisdicción[2]. Lo anterior, teniendo en cuenta que: i) la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro de servicios, medicamentos, o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud constituye acto administrativo particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[3]; ii) de acuerdo con el citado canon los actos de las entidades públicas deben ser conocidas por los jueces administrativos y iii) la Corte Suprema de Justicia, en la providencia APL1531-2018, decantó que los litigios con ocasión de la devolución o rechazo de las glosas o facturas por cuentas de cobro por insumos o servicios no incluidos en el PBS deben ser conocidos por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. En ese orden, se dispuso la remisión del expediente para que fuera repartido entre los juzgados administrativos del circuito de Bogotá.
3. Surtida la anterior actuación, su conocimiento fue asignado al Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá. El 19 de febrero de 2020, el despacho judicial expuso su falta de competencia para resolver el asunto porque: i) la controversia deriva de la administración propia del Sistema de Seguridad Social Integral, específicamente del Sistema de Seguridad Social en Salud, pues surge de los servicios y medicamentos no incluidos en el plan obligatorio de salud que las entidades promotoras de salud deben proveer y prestar a sus afiliados con cargo al Fosyga[4]; ii) el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 advierte que los asuntos relativos a la seguridad social serán conocidos por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social y iii) el Consejo Superior de la Judicatura unificó su postura sobre la materia indicando que la jurisdicción competente para conocer las demandas que versen sobre el pago de facturas o cuentas de cobro entre entidades del SGSSS por recobro de servicios, insumos o medicamentos, es la jurisdicción ordinaria. Con fundamento en lo anterior, el juzgado planteó un conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del proceso al Consejo de Superior de la Judicatura para que dirima la controversia.
4. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional en atención al Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[5].
5. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1° de junio siguiente[6].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[8].
8. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos, subjetivo, objetivo y normativo[9], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
9. En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá), y otra de la jurisdicción contenciosa administrativa (el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá).
(ii) Analizados los antecedentes, la Sala observa que la controversia judicial está relacionada con la cancelación de recobros por parte del Estado a la EPS Sanitas, por prestaciones no incluidas en el antiguo POS.
(iii) Las dos autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos legales que soportan sus posturas dirigidas a negar la competencia en el asunto. De acuerdo con el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá le compete conocer dicha controversia a la jurisdicción contencioso-administrativa, en virtud de lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, pues la demanda pretende cuestionar un acto administrativo. En cambio, el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá argumentó que le compete a la jurisdicción ordinaria laboral, porque al tratarse la controversia de la administración del sistema de seguridad social, le es aplicable el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, de manera que los asuntos relativos a la seguridad social serán conocidos por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud. Reiteración Auto 389 de 2021.
10. Según lo resuelto en el Auto 389 de 2021, la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
Caso Concreto
11. Como se indicó en los antecedentes, las autoridades judiciales involucradas presentaron argumentos relacionados con su presunta falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por Sanitas EPS contra la ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de $306.437.380, correspondiente a servicios, procedimientos e insumos médicos que dispensó y que no hacían parte del Plan Obligatorio de Salud, que no eran financiados por las Unidades de Pago por Capitación UPC y que, aunque habían sido reclamados antes mediante el sistema de recobro, no los cancelaron por la imposición de glosas por parte del Ministerio de Salud y Protección Social.
12. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
13. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-528 al Juzgado 33 Administrativo de Bogotá para que, de forma inmediata, inicie el trámite respectivo y profiera la decisión de fondo que considere pertinente.
Regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores[12].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que el conocimiento del proceso bajo número de radicado 11001-33-36-033-2020-00024-00 correspondiente a la demanda iniciada por Sanitas EPS contra la ADRES, corresponde al Juzgado 33 Administrativo de Bogotá.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-528 al Juzgado 33 Administrativo de Bogotá, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 11001010200020200058800 C3.pdf, folio 48.
[2] Expediente digital. Archivo 11001010200020200058800 C3.pdf, folio 119.
[3] Ibídem.
[4] Expediente digital. Archivo 11001010200020200058800 C3.pdf, folio 124.
[5] Expediente digital. Archivo 11001010200020200058800 C1.pdf, folio 6.
[6] Expediente digital. CJU-0000528 Constancia de Reparto.pdf, folio 1.
[7] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[8] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[9] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[10] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[11] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[12] Auto 389 de 2021.